제주 제2공항 ADPi 보고서 은폐의혹…결국 감사원으로

– 제2공항 반대 범도민행동 감사 청구, “변화한 도민의견 받아들이고 올바른 정책결정 내려야”

– [전문] 제2공항 ADPI 감사청구서 취지와 요지

제주 제2공항 반대 범도민행동이 국토부의 ‘제2공항 ADPi 용역보고서 축소 및 은폐 논란’ 등과 관련해 감사원 감사를 청구하기로 했습니다. 단체는 26일 기자간담회 자리에서 이 같은 사실을 밝혔습니다.

감사를 청구하게 된 취지에 대해 범도민 행동은 “국토부의 제2공항 사업 추진에 대해 주민의 참여가 배제된 것은 물론 추진절차 문제, 공항 시설 규모와 입지 선정 평가를 둘러싸고 의문이 제기되면서 4년째 갈등이 계속되고 있다”며 “입지선정 타당성 재조사 검토위원회가 종결됐지만 의문과 의혹이 해소되기보다 더욱 증폭됐다”고 설명했습니다. 재조사 검토위원회마저 부실과 파행으로 점철됨에 따라 최종적인 선택으로 감사원 청구를 하게 됐다는 것입니다.

제2공항 추진의 시발점이 된 지난 2015년 11월 10일 국토부의 <제주 공항 인프라 확충 사전타당성 검토 연구 용역> 결과에 대해 범도민행동은 “기존 공항 확장 등 세 가지 대안을 검토하기로 되어 있었지만, 제주공항 확장 대안의 경우 대규모 해상매립 비용과 해양환경 훼손으로 부적절하다는 짤막한 평가로 서술됐다”며 “그런데 용역 과정에서 세계적인 공항 설계·감리 업체인 파리공항공단엔지니어링(ADPI)이 기존 제주공항 활용 극대화와 용량 증대 방안을 연구한 사실이 뒤늦게야 알려졌다”고 문제제기했습니다.

당초 국토부는 프랑스 ADPI 용역보고서가 제주공항 단기 인프라 확충 방안에 불과한 것이라며 공개를 거부하다 주민들과 지역시민단체 등의 요구가 이어짐에 따라 지난 5월 10일에야 뒤늦게 오픈한 바 있습니다. 범도민행동은 “ADPI 보고서는 현 제주공항에 대한 단기적인 개선방안들과 함께 대규모 해상매립 없이도 현 공항을 활용하여 국토부가 제시한 장기수요를 처리할 수 있다는 연구결과가 제시되어 있다”며 “교차활주로로 활용하는 방안이 장기수요를 처리할 수 있는 가장 ‘경제적’이고 ‘현실적’이며 ‘실용적’인 방안이라고 권고했다”고 국토부의 용역보고서 은폐 의혹을 성토했습니다.

그러면서 “기존공항 용량증대 방안이 제시될 경우 제2공항의 필요성에 의문이 생길 수밖에 없어 고의적인 의혹이 제기될 수밖에 없다”며 “감사를 통해서 누가, 왜, 어떤 과정을 거쳐 ADPI의 연구결과를 포함하여 기존공항 용량증대 방안 비교 검토 과업의 내용을 사장시켰는지 경위와 근거를 규명하고 정당성을 따져야 한다”고 촉구했습니다.

범도민행동은 특히 “제2공항의 건설은 도민의 삶과 미래에 지대한 영향을 미치는 사업이기 때문에 제주도민의 의사가 우선적으로 존중되어야 한다”며 “2015년 제2공항 건설이 발표될 당시 여론조사에서는 70% 가까이가 찬성한다는 발표가 있었지만 최근들어 의혹해소와 공론조사 등을 요구하는 목소리가 높아지고 있다”며 변화한 도민정서에 귀를 기울여 줄 것을 요청했습니다.

끝으로 단체는 제2공항 건설사업이 법적으로나 행정적으로 확정된 사업이 아닌 만큼 “국토부가 10월 기본계획 고시를 통해 제주 제2공항 건설 사업을 공식 확정하기 전에 사업 추진의 정당성과 타당성을 검토하여 올바른 정책결정이 이루어질 수 있도록 신속하게 감사에 착수해달라”고 호소했습니다.

[전문] 제2공항 ADPi 감사청구서 취지와 요지

국토교통부는 제주 공항인프라 확충을 위해 서귀포시 성산읍에 제2공항을 건설하는 사업을 추진하고 있습니다. 그러나 지역사회에서는 이 사업과 관련하여 지역주민의 참여가 배제된 사업결정 및 추진 절차에 대한 문제를 비롯 하여 공항시설 확충의 규모, 확충 대안 검토의 적정성, 제2공항 입지 선정 평가의 타당성 등을 둘러싸고 숱한 의문이 제기되어 4년째 갈등이 계속되고 있습니다. 더구나 주민과 지역 시민사회에서 제기된 의문을 해소하기 위하여 2018년 10월부터 구성, 운영되었던 ‘제2공항 입지선정 타당성 재조사 검토 위원회’가 지난 6월 17일 시한 만료로 종결되었지만, 검토위원회를 거치면서 의문과 의혹이 해소되기 보다는 오히려 더욱 증폭되었습니다.

성산읍에 제2공항을 건설하는 방안은 국토교통부가 발주하고 한국항공대학교 컨소시엄((주)유신과 국토연구원 참여)이 수행한 ‘제주 공항인프라 확충 사전타당성 검토 연구’ 용역(2014.12.~2015.11.)을 통해서 사실상 결정되었습니다. 사전타당성 검토에서는 제주도의 장기 항공수요를 처리할 방안으로 (1) 기존 공항 확장 (2) 활주로 2본의 신공항 건설(기존 공항 폐쇄) (3) 기존 공항 활용+제2공항 건설이라는 세 가지 범주로 대안을 검토하기로 되어 있었습니다. 그러나 용역 진행 과정에서 (2) 신공항 건설 대안은 제주도지사의 요청으로 제외되었습니다. 그리고, (1) 기존 제주공항 확장 대안 역시 기존 활주로에서 1,310m 이격한 독립 평행활주로를 건설하는 하나의 대안만 이, 대규모 해상매립 비용과 해양환경 훼손으로 부적절하다는 평가와 함께 단 2쪽에 서술되었을 뿐입니다.

그런데 사전타당성 검토 용역 과정에서 세계적인 공항 설계·감리 업체인 파리공항공단엔지니어링(ADPI)이 기존 제주공항 활용 극대화와 용량 증대 방안을 연구한 사실이 뒤늦게야 알려졌습니다. 이에 주민과 지역 시민사회, 국회의원들까지 나서서 보고서 공개를 요구하였음에도 국토교통부는 여러 이유를 대면서 미루다가 2019년 5월 10일에야 보고서를 공개했습니다. 공개 된 ADPI 보고서에는 현 공항에 대한 단기적인 개선방안들과 함께 대규모 해상매립 없이도 현 공항을 활용하여 국토교통부가 제시한 장기수요를 처리할 수 있다는 연구결과가 제시되어 있었습니다. 즉 현 활주로로부터 400m 이격한 비독립 근접평행활주로를 건설하거나 보조활주로를 이용하면 최소 시간당 60회 운항을 처리할 수 있다는 내용이었습니다. ADPI는 근접 평행활 주로의 경우 도두봉 절취 등의 문제가 있기 때문에, 보조활주로를 최적화하 여 교차활주로로 활용하는 방안이 장기수요를 처리할 수 있는 가장 ‘경제적’ 이고 ‘현실적’이며 ‘실용적’인 방안이라고 권고하였습니다. ADPI 연구를 둘러 싸고 논란이 진행되는 동안 국토교통부 관계자들은 ADPI의 연구는 단기확충방안에 관한 것일 뿐 장기확충방안과는 무관하다고 얘기해 왔는데 사실이 아님이 드러난 것입니다.

제주 제2공항 건설 사업은 상당수의 주민들이 삶의 터전에서 쫓겨나거나 대대손손 소음피해를 당해야 하는 심각한 생존권 문제입니다. 뿐만 아니라 제주도의 환경과 제주도민의 삶에 지대한 영향을 미치는 사업이며, 5조에 가 까운 막대한 국민혈세가 투입되어야 하는 사업입니다. 주민 피해나 환경 훼손이 훨씬 적고, 국가 예산도 크게 절감할 수 있는 대안이 있는데도 제2공항이 예정대로 강행된다면 지역주민과 제주도민, 그리고 국가 전체에 큰 손실 이 아닐 수 없습니다. 그러므로 첫째, 세계적으로 공신력 있는 전문기관인 ADPI의 연구결과가 기각되고 은폐된 과정과 이유가 합당한지 철저히 확인되어야 합니다. 그동안 ADPI의 연구결과에 대해 함구해 왔던 국토교통부와 당시 용역 연구진은 보고서가 공개된 이후에 ADPI의 제안에 대해 면밀한 검토과정을 거쳐 단기 확충방안만 채택하고 장기 대안은 우리나라 실정에 부합하지 않아서 기각했다고 해명하였습니다. 그러나 당시의 각종 회의 자료와 연구책임자의 진술에 비추어 볼 때 ADPI의 연구결과에 대해 면밀한 검토를 거쳤다는 해명은 사실이 아닙니다.

더구나 사전타당성 연구진이 선택한 category 3은 처음부터 ‘기존공항+제 2공항’ 안으로서 ‘기존공항 활주로 용량 증대(0%, 25%, 50%) 대안에 대한 비교평가’를 통한 ‘기존공항 최적개선 방안 선정’을 포함하는 것이었습니다. 그리고 해외 전문기관이 참여하여 분담 수행하는 주요 과업으로 설정되었고, 그 주체로 ADPI가 선정되었습니다. ADPI의 연구 외에 사전타당성 용역 연구진도 자체적으로 제주공항 용량 증대 방안을 검토했던 것으로 타당성 재조사 용역 과정에서 확인되었습니다. 이렇게 연구를 진행했음에도 불구하고 category 3의 두 과업 중에서 기존공항 개선 최적대안을 선정하기 위한 기존공항 용량증대 방안 비교 검토는 사전타당성 검토 연구 보고서에서 찾을 수 없습니다. ‘chaper 4. ‘제주 공항인프라 단기 확충방안’에는 2020년까지의 수요에 대응하는 1단계 단기 확충방안(단기-1)만이 서술되어 있습니다. 단지 마지막에 한쪽(p. 138)을 할애하여 ‘추가 수용능력 증대 방안’을 간략히 서술합니다. 그런데 여기에서는 ‘장기 공항인프라 확충 완공 전까지는 증가하는 항공수요에 대응하기 위해 추가적인 제주공항의 수 용능력 증대가 필요할 수 있다’고 하면서도 ‘4~5년의 항공수요를 처리하기 위해 대규모 시설 확충 및 투자는 매몰비용 발생의 우려가 큼’이라고 덧붙입니다. 이렇게 해서 사전타당성 검토 연구의 주요한 과업 중의 하나인 제주공항 용량증대 방안을 비교 검토하여 최적대안을 선정하는 과업은 실종되어 버렸습니다.

기존공항 용량증대 방안이 제시될 경우 제2공항의 필요성에 대한 의문이 생길 수밖에 없기 때문에 고의적으로 묻어버린 것이 아닌가 하는 의혹이 제기될 수밖에 없습니다. 감사를 통해서 누가, 왜, 어떤 과정을 거쳐 ADPI의 연구결과를 포함하여 기존공항 용량증대 방안 비교 검토 과업의 내용을 사장시켰는지 경위와 근거를 규명하고 정당성을 따져야 합니다.

둘째로, 현재의 시점에서 제주도에 필요한 공항시설 용량에 비추어 볼 때 제2공항 건설이 타당한지도 면밀하게 재검토되어야 합니다. 제주도의 장기 항공수요(이용객수와 운항횟수)는 사전타당성 검토 이후 예비타당성 검토 등을 거치면서 축소 조정되고 있기 때문입니다. 사전타당성 검토에서는 제주도의 장기 여객수요를 연간 4,560만 명으로 예측했고 당시 회당 평균 탑승객이 153명(예타 지침에 따른 직전 5년간 평균)을 근거로 연간 29.9만 회(첨두시간 시간당 63회) 운항을 예측했습니다. 그리고 장기수요 예측의 불확실성에도 불구하고 이 규모를 절대적인 기준으로 삼아 그에 미치지 못하는 모든 대안을 배척했습니다. 그러나 예비타당성 검토에서는 장기 여객수요 연간 4,043만 명, 평균 탑승객 수 164명을 기준으로 연간 24.7만 회(시간당 52회) 운항을 예측했습니다. 현재의 평균 탑승객 수 170명((2014-18년 평 균)을 기준으로 할 경우, 연간 23.8만 회(시간당 50회) 수준이면 예비타당성 검토의 장기수요를 처리할 수 있습니다. 6월 19일 발표된 기본계획에서는 제주도의 최대 장기 추정수요(2055년)를 처리하기 위해 필요한 연간 운항횟수는 25.7만 회로 제시했습니다. 그런데 이는 사전타당성 검토 당시 제2공항 완공 이전까지 수요에 대응하기 위한 현 제주공항 확충방안 보다도 적은 규모입니다. 당시 제2공항이 완공되기 전(2025년)까지의 수요에 대응하기 위한 단기 확충방안의 연간 운항횟수는 25.9만 회였습니다. 이 단순한 비교만으로도 제2공항 건설은 불필요하다는 사실이 명백하게 확인됩니다. 따라서 사전타당성 용역의 잘잘못과는 별개로 현재의 시점에서 당시와 달라진 예측(이용객 수, 회당 평균 탑승객 수, 연간 운항횟수)에 근거하여 제2공항 건설 사업의 타당성을 재검토하는 것이 ‘사정변경의 원칙’을 적용한 올바른 정책 결정입니다. 이 점에서도 기존 제주공항 용량증대 방안을 검토한 ADPI의 연구결과를 면밀하게 재검토할 필요가 있습니다.

셋째로, 제2공항의 건설은 제주도민의 삶과 미래에 지대한 영향을 미치는 사업이기 때문에 제주도민의 의사가 우선적으로 존중되어야 한다는 점에서 도 사업의 정당성이 재검토되어야 합니다. 제2공항 추진에 대한 제주도민의 여론은 크게 바뀌고 있습니다. 2015년 제2공항 건설이 발표될 당시 여론조사에서는 70% 가까이가 찬성했었습니다. 공항이 포화되어 이용에 불편함을 느끼는 게 사실이었고, 성산 제2공항 건설이 최적대안이라는 용역 연구결과를 믿었기 때문입니다. 그러나 지난 5월 31일 발표된 제주지역 방송사 (JIBS) 여론조사에서는 제2공항 추진절차에 문제가 있다는 응답이 62.4%로 문제가 없다는 응답(31.7%)을 압도했습니다. 제2공항 추진에 앞서 현 제주 공항 활용방안을 검토해야 한다는 의견에는 69.1%가 공감한다고 응답했습 니다. 또한, 제2공항 건설을 둘러싼 갈등을 해소하기 위한 방안으로 도민 공론조사가 필요하다는 응답은 무려 84.1%에 이르렀습니다. 이에 앞서 4월 23일 발표된 한라일보의 여론조사에서도 기존 제주공항 확장을 지지하는 응답이 46.9%인 반면, 성산 제2공항 추진을 지지한다는 응답은 30.5%에 머물 렀습니다(제2공항 입지 재선정 9.8%, 공항확충 반대 5.9%). 이러한 여론 변화는 제2공항 입지 선정(성산 후보지)을 둘러싼 의혹이 해소되지 않는데다, 최근 몇 년 동안 환경과 경관 훼손, 쓰레기와 하수 처리난, 교통체증, 범죄 증가, 지가폭등 등을 체감하면서 과잉관광과 난개발에 대한 우려가 높아졌기 때문입니다. 그래서 공항시설을 확충하더라도 현 공항을 활용하여 적정한 규모로 확충하면 된다는 의견이 많아진 것입니다. 그런데도 국토교통부와 제주도는 성산 제2공항 건설을 강행하려 하고 있어 갈등은 날로 증폭되고 있습니다. 이대로 간다면 강정 해군기지 건설 이상으로 심각한 갈등과 상처가 우려되는 상황입니다.

이에 예정대로 제2공항 건설 사업을 강행하는 것은 ▲주요 정책·사업의 추진과정에서의 예산 낭비에 관한 사항 ▲국가 행정 및 시책, 제도 등이 현저히 불합리하여 개선이 필요한 사항 ▲기타 공공기관의 사무처리가 위법 또는 부당행위로 인하여 공익을 현저히 해한다고 판단되는 사항 등 공익감사가 필요한 사항에 충분히 부합된다고 판단되기에 공익감사를 청구하는 바 입니다. 아직 제주 제2공항 건설 사업은 법적으로나 행정적으로 확정된 사업이 아닙니다. 현재 진행되는 기본계획과 전략환경영향 평가 용역이 마무리되고 환경부, 기재부 등 관계부처 및 제주특별자치도와의 협의를 거쳐 기본계획을 고시하면 제2공항 건설사업은 법적인 효력을 갖게 됩니다. 국토교통부는 10월까지 이런 절차를 마무리하고 고시하겠다는 계획을 밝히고 있습니다. 따라서 기본계획 고시를 통해 제주 제2공항 건설 사업이 공식적으로 확정되기 전에 사업 추진의 정당성과 타당성을 검토하여 올바른 정책결정이 이루어질 수 있도록 신속하게 감사에 착수해 주실 것을 간곡히 요청합니다.

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